Rammebetingelser
Det ble i 1994 inngått avtaler om innsamling og gjenvinning av emballasjeavfall samt optimering av emballasje (bransjeavtaler) mellom emballasjebrukere og handelen (emballasjekjedene) og Miljøverndepartementet. Slike avtaler ble inngått for avfallstypene brunt papir, drikkekartong, emballasjekartong, metallemballasje og plast-emballasje. Bransjeavtalene, som ble evaluert og oppdatert i 2003, legger føringer for håndtering av gitte typer brukt emballasje.
Avtalenes formål er å redusere miljøproblemene forårsaket av brukt emballasje. Dette skal gjøres ved å redusere mengden brukt emballasje gjennom emballasjeoptimering, og sikre at brukt emballasje samles inn og gjenvinnes der dette er berettiget etter en avveining av miljøhensyn, ressurshensyn og økonomiske forhold.
Avtalenes mål for innsamling og gjenvinning av brukt emballasje
Utvidet produsentansvar
Gjennom disse avtalene har næringslivet påtatt seg et ”utvidet produsentansvar”. Bransjeavtalene er Norges løsning med hensyn for å implementere EUs emballasjedirektiv fra 1994, og ble opprettet som et alternativ til en foreslått emballasjeavgift. Avtalene som bygger på ”frivillighet”, er i internasjonal sammenheng en unik løsning. I motsetning til Norge, har andre land som regel benyttet seg av mer eller mindre detaljerte forskrifter for å regulere produsentansvaret. Emballasjekjedene skal årlig rapportere på måloppnåelse. Gjenvinningsmålene i bransjeavtalene ligger godt over minimumskravene i EU-direktivet. Glassemballasje er ikke omfattet av avtalene, men innrapporterer sine resultater frivillig.
Avgiftspliktig drikkevareemballasje
I samsvar med forskriften om gjenvinning og behandling av avfall (avfallsforskriften) § 6-5 fatter Klima- og forurensningsdirektoratet årlig vedtak om returandel for ulike retursystemer. Vedtaket baseres på rapportering fra de ulike retursystemene og bestemmelsene i forskriftenes kapittel 6. Vedtakene legges til grunn for beregningen Rammebetingelser for materialselskapene og Grønt Punkt Norge av miljøavgiften på drikkevareemballasje i påfølgende periode. Det vil si at rapporteringen for 2008 legges til grunn for en godkjennelse av returandel for perioden fra 1. juli 2009 til 30. juni 2010. Desto høyere returandel, desto større rabatt får retursystemet på miljøavgiften for den aktuelle emballasjen. Fullt fritak for miljøavgift oppnås ved 95% returandel. Avgiftsreduksjonen er derfor et sterkt incitament for å oppnå en høy returandel. I tillegg til miljøavgiften betales det grunnavgiftpå engangs drikkevareemballasje.
For Norsk Returkartong AS er det nevnte vedtak viktig, da drikkekartong er avgiftsbelagt. Også for Norsk GlassGjenvinning AS, ersaken av stor betydning, da en betydelig andel av glassemballasjen er avgiftsbelagt. Kun en beskjeden andel av emballasjen som inngår i retursystemet for plastemballasje er drikkeemballasje. Dette skyldes at den mest vanlige plastemballasjen for vann og mineralvann, PET, normalt inngår enten i Rentpacks eller Norsk Resirk sitt pantesystem. I juni 2010 ble det fattet følgende vedtak om returandel for materialselskapenes retursystemer for emballasje til drikkevarer for 2010/2011:
Deponering og forbrenning
For retursystemene for emballasje er det flere forhold som spiller inn for å oppnå høye gjenvinningsmål på en effektiv måte. Vesentlig her er rammebetingelsene knyttet til alternative løsninger, som for eksempel deponering og forbrenning av avfall.
Når det gjelder deponering av avfall, har flere land innført deponiforbud, blant annet Danmark, Sverige, Belgia, Østerrike og Tyskland. Her omfatter forbudet usortert og/eller brennbart avfall. Fra 1. juli 2009 ble det innført deponiforbud i Norge etter at debatten om forbud hadde pågått i en årrekke. Forbudet gjelder biologisk nedbrytbart avfall og omfatter blant annet kartong, drikkekartong og bølgepapp.
Selv om plast, glass og metall ikke omfattes av deponiforbudet, regnes det med at eventuelle mengder emballasje følger restavfallet enten til videresortering eller forbrenning. Deponiforbudet vil følgelig få betydning for gjenvinning av alle typer emballasje i kommuner der deponering tidligere har vært den vanlige form for sluttbehandling. I 2009 ga flere fylker en rekke kommuner dispensasjoner fra forbudet begrunnet med at det tar tid å bygge ut alternative behandlingsløsninger. Klimadirektoratet (Klif) har nå strammet inn på dispensasjoner gitt av Fylkesmannen.
En rekke kommuner og private aktører har igangsatt utvidelser eller utbygging av nye forbrenningsanlegg, ofte med betydelig økonomisk støtte fra ENOVA. Sånn sett kan det sies at markedet har forberedt seg godt på deponiforbudet, kanskje litt for godt. I følge nye beregninger tyder mye på at det kan bli en overkapasitet av forbrenningsanlegg. Tilsvarende overkapasitet i Sverige, samt andre land i Nord-Europa, har ført til at prisen på forbrenning har falt betydelig. Stadig lavere priser på forbrenning må anses som en utfordring for returordninger og materialgjenvinning. I enkelte tilfeller har prisene vært på ”dumpingnivå”, noe som kan undergrave returordninger som fokuserer på materialgjenvinning.
Markedet for energiutnyttelse av avfall i Europa påvirkes av en rekke rammebetingelser. Sentralt står et politisk ønske om å erstatte olje og kull med ikke-fossilt brensel. I flere land har man derfor stimulert til bygging av flere forbrenningsanlegg. Slik energiproduksjon støttes også gjennom systemet for utslippskvoter. Dette gir et betydelig incitament til å brenne avfall. Samtidig påvirkes balansen i markedet, noe som kan resultere i at brukt emballasje og annet materiale som kan være godt egnet til materialgjenvinning, likevel blir levert til forbrenning. Dersom energigjenvinning skjer på bekostning av materialgjenvinning, er dette negativt både for ressursutnyttelse og klima.
I sum bidrar deponiforbud til økt gjenvinning. På den annen side kan rammebetingelsene endre balansen mellom material- og energigjenvinning. I Sverige planlegges det å fjerne avgiften på forbrenning, noe som allerede har ført til press for å fjerne norske avgifter. Dette kan endre balansen ytterligere.
Rammedirektivet for avfall
I 2008 ble et nytt avfallsrammedirektiv vedtatt. Dette kan betegnes som et betydelig løft for hele Europa. Det nye direktivet samler og presiserer en rekke definisjoner. For eksempel har direktivet bestemmelser knyttet til grensene mellom ”avfall” og ”produkt”, samt avgrensningen mellom ”gjenvinning” og ”sluttbehandling”. Direktivet har dessuten ganske detaljerte bestemmelser knyttet til avfallshierarkiet. Videre gir det føringer for at hvert land utarbeider planer for avfallsreduksjon basert på retningslinjer som utarbeides av EUkommisjonen.
I rammedirektivet for avfall er det fastsatt konkrete gjenvinningsmål for plast, metall, glass og papir. Målene gjelder for alle produkter laget i de fire materialene, det vil si ikke bare emballasje. Noen land ønsker å la målene også omfatte matavfall. Målet er at tilsammen minst 50 % av de aktuelle materialene, fra husholdningene, skal materialgjenvinnes innen 2020. Tilsvarende er målet 70 % for bygg, anlegg og rivning. Det hersker noe usikkerhet med hensyn til hvordan gjenvinningen og målene skal beregnes.
Når det gjelder grensedragningen mellom avfall og produkt har kommisjonen allerede startet en prosess for å utvikle materialspesifikke kriterier for når avfall igjen kan betraktes som et produkt. Disse kriteriene vil bli svært viktige for retursystemene. Dette gjelder i forhold til grensekryssende handel, statistikk og ikke minst i forhold til REACH direktivet. REACH omfatter som kjent bare produkter, ikke avfall. Dette vil for eksempel innebære at når innsamlet emballasje er bearbeidet og igjen betraktes som et produkt, kommer det omfattende regelverket i REACH til anvendelse. Gjenvinningsbransjen ser her en rekke utfordringer for å kunne dokumentere alle mulige stoffer som finnes i innsamlet materiale i henhold til kravene i REACH direktivet.
Rammedirektivet for avfall skal implementeres i hele EØS området innen 12. desember 2010. I Norge inviterte Klima- og forurensningsdirektoratet i 2009 alle aktører til å komme med innspill til implementeringsprosessen. Grønt Punkt Norge bidro i samarbeid med øvrige materialselskap aktivt i denne prosessen. Et viktig budskap i høringsuttalelsen var at bransjeavtalene først og fremst er knyttet til et annet direktiv, nemlig Emballasjedirektivet. En del bestemmelser i avfallsrammedirektivet kommer derfor ikke til anvendelse for emballasje. I det videre arbeidet er det derfor viktig å vise ryddighet i forholdet mellom forskjellige EU-direktiver.
